四川省德阳市广汉市区域行政区划调整的战略布局研究报告

关于四川省德阳市广汉市区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦于德阳市“南大门”、全国投资竞争力百强县（2024年位列第95位）、西部百强县（第18位）、肩负“成德同城化桥头堡”和建设“全国县域经济百强县”重大使命的广汉市的行政区划优化与发展战略问题。广汉市作为德阳市经济强市（县级市）、全省第三大国家高新区（德阳高新区）主体区域、世界级文化遗产三星堆所在地，承担着打造“中国油气钻采装备产业高地”和“成渝地区文化休闲旅游目的地”的战略定位，正深入实施“三产互动、城乡融合”发展路径，锚定在“十四五”圆满收官、2025年地区生产总值突破630亿元大关达630.9亿元、同比增长7.1%、常住人口约62.7万人、城镇化率持续提升的高起点上，奋力在“十五五”开局之年聚焦“拼进全国百强县”目标，推动以中国式现代化引领广汉高质量发展实现新跨越。在成功构建“9个镇、3个街道”（三星堆镇、三水镇、金轮镇、金鱼镇、高坪镇、南丰镇、连山镇、向阳镇、小汉镇；雒城街道、汉州街道、金雁街道）总体格局、完成2019年乡镇行政区划调整及2021年街道优化调整（新丰街道更名为汉州街道并重新划定边界）的同时，也面临着如何进一步优化内部空间治理结构、破解“强市弱城”（经济强但中心城区能级有待提升）、“园城分离”（高新区与主城区互动不足）等发展瓶颈、深度服务全市“同城融圈”战略和全面融入成都都市圈的巨大机遇与挑战。

报告的核心论点是：广汉市的区划优化思考应立足于其作为经济实力雄厚的县级市、但城市功能与能级与其经济地位不完全匹配、且内部存在“四大镇级片区”差异化发展需求的复合型市情。其核心目标是在现有“9镇3街”总体框架下，通过前瞻性谋划中心城区（雒城、汉州、金雁街道）能级提升与空间优化、强化“四大产业功能区”（德阳高新区、三星堆文旅区、天府旌城南片区、国家现代农业产业园）与所在镇（街道）的协同关系、推动近郊镇（如向阳、小汉）向城市功能拓展区有序转变、深化远郊镇的特色化与组团化发展，进一步释放“四个百亿级”产业集群（油气装备、汽车制造、火锅食材、传感器）效应和“天府大道北延线—市域铁路S11线”双轴驱动价值，最终实现城市品质跃升、产城文旅深度融合、城乡一体发展和全体人民共同富裕。所有思考必须严格遵循相邻原则，方位准确（广汉市地处成都平原东北部，北与德阳市旌阳区接壤，东邻中江县，南靠成都市青白江区、金堂县，西连什邡市），并以服务“成德同城化”核心节点功能、促进市域内部协调高品质发展为根本导向。

为此，报告系统剖析了广汉市在“十四五”期间的发展成就、独特优势与现存挑战，论证了在“十五五”开局之年、国家深入推进以县城为重要载体的城镇化建设和成渝地区双城经济圈建设的背景下，优化内部空间布局、推动治理体系现代化的战略必要性，提出了“做强中心城区、优化园区协同、推动近郊融合、深化片区特色”的总体思路。具体构想包括：研究推动雒城、汉州、金雁三个街道的功能整合与品质提升；理顺德阳高新区（覆盖三星堆镇、小汉镇等区域）、三星堆国家文物保护利用片区、天府旌城南片区（涉及小汉镇、金轮镇）等跨镇域功能区的管理协同与发展共享机制；评估向阳镇、小汉镇等紧邻成都和德阳主城区区域的城市化转型路径；依据“四大镇级片区”国土空间总体规划，推动连山镇、金鱼镇等现代农业片区以及三水镇、高坪镇、南丰镇等特色镇的组团化发展。报告强调，任何发展举措必须始终以发展当地经济、促进全面发展和提高人民收入福利为根本归宿。最后，报告提出了未来高质量发展的实施路径与综合保障建议。

一、 研究背景与战略审视

服务国省重大战略与德阳“重返前三”目标的关键引擎

：广汉市地处成德眉资同城化发展主轴，是“天府大道北延线”这条经济发展轴线的关键节点，其发展成效直接关系到成德同城化战略的纵深推进和德阳整体经济实力的提升。思考如何通过行政区划优化，进一步释放其“桥头堡”效应，是落实国省战略、扛起德阳经济“排头兵”责任的关键。

破解“经济强市”与“功能弱城”发展瓶颈的内在需求

：广汉市工业总产值已突破千亿元，但中心城区（三个街道）的城市能级、综合服务功能、高端要素集聚能力与全国百强县的目标相比仍有提升空间。部分镇经济实力强但相对独立，市域一体化发展水平有待提高。思考如何通过区划优化，做强城市核心，理顺内部关系，是实现从“工业大市”向“现代化强市”跨越的迫切要求。

深化乡镇行政区划和街道调整改革“后半篇”文章的现实要求

：2021年完成的街道调整和2019年的乡镇合并，奠定了当前治理框架。当前需要在改革成果基础上，依据已获批的“四大镇级片区”国土空间总体规划，进一步优化内部空间结构和资源配置，推动片区规划落地实施，释放改革红利。

顺应以县城为重要载体的城镇化建设趋势的战略准备

：国家强调推进以县城为重要载体的城镇化。广汉作为县级市，需要通过优化区划，拓展城市发展空间，完善城市功能，提升城市品质和人口承载力，建设成为成都都市圈内具有重要影响力的现代化中等城市。

保障“四个百亿级”产业集群建圈强链、培育新质生产力的空间支撑

：广汉市正全力打造油气装备、汽车、火锅食材及传感器等产业集群。思考如何使行政区划更好地服务德阳高新区“一区两园”（如中国西部传感谷）、三星堆文旅发展区等产业平台建设，促进创新链、产业链、资金链、人才链在空间上深度融合，是夯实高质量发展根基的核心命题。

二、 广汉市发展现状、成就与核心挑战深度剖析

（一）基本概况与行政区划现状

德阳市广汉市位于成都平原腹心地带。全市幅员面积548平方公里。根据2025年官方数据，现行行政区划为辖

9个镇

：三星堆镇、三水镇、金轮镇、金鱼镇、高坪镇、南丰镇、连山镇、向阳镇、小汉镇；

3个街道办事处

：雒城街道（市委、市政府驻地）、汉州街道（由原新丰街道更名）、金雁街道。市人民政府驻雒城街道汉口路二段102号。截至2024年末，全市常住人口62.7万人。2021年，经省政府批准，完成了新丰街道更名为汉州街道及与三水镇、三星堆镇的边界重新划定，形成了当前的镇街格局。

（二）核心优势与战略成就

经济实力稳居德阳前列，成功跻身全国投资竞争力百强

：2025年地区生产总值完成630.9亿元，同比增长7.1%，经济总量在德阳市仅次于旌阳区，是全市重要的经济增长极。2024年成功上榜赛迪投资竞争力百强县（全国第95位）和西部百强县（第18位），标志着综合发展环境的显著提升。

工业主导地位突出，产业集群特色鲜明

：工业增加值占GDP比重达55%以上，形成了装备制造、医药食品、先进材料三大百亿级支柱产业。特别在细分领域，正着力打造油气装备、汽车制造、火锅食材、传感器“四个百亿级”特色产业集群。其中，“中国油气钻采装备产业高地”入选全国县域产业名片50强。

交通区位优势实现历史性突破，同城化基础空前坚实

：“十四五”期间，天府大道北延线全面通车，实现了广汉与成都核心区35分钟快速直达。市域铁路S11线建设加速推进，预计2027年建成后将实现与成都地铁无缝衔接，快车30分钟通达。“铁公机”立体交通网络使广汉成为贯通成都都市圈南北的重要交通枢纽。

文旅资源禀赋世界级，三星堆IP带动效应显著

：拥有三星堆古蜀文明遗址这一世界级文化遗产。2025年三星堆博物馆游客量近600万人次，创历史新高，带动了周边乡村集体经济（如三星村）快速发展。三星堆遗址与金沙遗址联合申遗工作持续推进，文旅产业成为新的增长点。

改革创新底蕴深厚，城乡融合扎实推进

：作为中国农村改革发源地之一，持续弘扬“敢为人先”精神，农村改革经验在全省推广。以“四大镇级片区”规划引领全域发展，国家现代农业产业园、德阳高新区等平台成为城乡产业融合的重要载体。

（三）面临的核心挑战与结构性矛盾

中心城区能级与辐射力有待提升，城市经济比重需提高

：尽管经济总量大，但中心城区（三个街道）的城市综合服务功能、高端消费场景、创新策源能力与先进百强县相比仍有差距。城市对高端人才和现代服务业的吸引力有待加强，城市经济比重有待提高。

“四大片区”协同发展与跨镇街管理存在挑战

：已规划的四大镇级片区（三星堆、德阳高新区、天府旌城南、国家现代农业产业园）往往跨越多个镇（街道）行政边界。如何在现行行政区划框架下，建立高效的片区统筹协调机制，避免规划实施中的“碎片化”和“各自为政”，是重大课题。

产业转型升级与创新驱动压力并存

：传统制造业面临绿色化、智能化升级压力；传感器等新兴产业尚处于培育期，规模较小。科技创新资源主要集中在德阳高新区，与全市其他区域的联动有待加强。

城市化质量与近郊镇转型需统筹

：向阳镇、小汉镇等紧邻交通干线的区域，面临城市化发展的巨大压力，需要处理好产业发展、土地利用、生态保护与城市拓展的关系，避免无序蔓延。

区域竞争加剧与要素保障约束

：在成都都市圈内，广汉面临来自成都近郊区县及其他德阳县（市、区）的激烈竞争。土地、环境容量等要素约束趋紧，对集约化发展提出了更高要求。

三、 深化发展的战略必要性与基本原则

（一）战略必要性

优化市域空间结构、提升全域发展效能的迫切需要

：通过前瞻性的区划优化思考，可以引导人口、产业、基础设施等要素更合理地向中心城区和重点片区集聚，解决发展不平衡问题，提升全市资源配置效率和整体竞争力，为“拼进全国百强县”提供空间保障。

做强中心城区、提升城市功能品质的关键举措

：优化中心城区内部街道设置和功能布局，拓展城市发展空间，提升综合服务能级，是增强广汉自身吸引力、留住人才和消费、实现从“工业立市”到“工商文旅兴城”转变的战略选择。

深化“四大片区”规划实施、促进跨区域协同的有效途径

：优化与片区规划相适应的镇街协同机制，有利于打破行政壁垒，推动规划衔接、产业协作、设施共建、利益共享，将规划蓝图转化为发展实效。

推动近郊有序城市化、促进城乡融合发展的必然要求

：使行政区划更好地适应天府大道北延线等交通轴线带来的发展机遇，引导近郊镇有序融入城市发展框架，同时保护乡村生态本底和农业空间，构建新型城乡关系。

保障重大产业平台建设、培育新增长极的空间准备

：使行政区划更好地服务德阳高新区扩容、三星堆文旅区拓展、天府旌城南片区开发等需要，为百亿级产业集群发展提供清晰、高效的管理载体。

（二）基本原则

服务发展，优化布局

：调整必须紧紧围绕“拼进全国百强县”目标和“四大片区”国土空间规划，有利于生产力优化布局、城市功能完善和乡村振兴。

相邻整合，功能协同

：严格遵循地理相邻、经济联系紧密、历史文化同源、发展方向一致的原则进行整合或强化协同。所有调整设想必须方位准确，符合实际地理关系。

分类指导，差异发展

：根据各镇（街道）的资源禀赋和功能定位，采取差异化的优化策略。中心城区重在“提质强核”，产业重镇重在“园镇融合”，文旅名镇重在“景镇一体”，农业大镇重在“特色集聚”。

稳妥有序，依法依规

：调整必须经过充分调研、科学论证、风险评估，严格履行法定程序，确保社会稳定。妥善处理历史沿革、干部安置、群众认同等问题。

以人为本，促进共享

：调整应有利于促进基本公共服务均等化，推动城乡要素平等交换，让发展成果更多更公平惠及全市人民。

四、 战略发展方案构想：从“成德桥头堡”到“现代化中等城市”的能级跃升路径

基于“做强中心城区、优化园区协同、推动近郊融合、深化片区特色”的总体思路，提出以下方案构想：

（一）做强中心城区，推动“雒城—汉州—金雁”一体化功能提升

目标：将雒城街道（老城行政商业中心）、汉州街道（城市新区）、金雁街道（城市拓展区）打造为功能互补、服务高效、宜居宜业的现代化城市核心区。

研究推动中心城区街道管理资源整合与功能优化

：评估三个街道在规划建设、城市管理、社区服务等方面进一步协同的可行性。特别是雒城街道作为老城，可侧重行政文化、传统商贸服务功能提升；汉州街道作为新区，可侧重现代商务、创新孵化功能培育；金雁街道可侧重生态居住、文体休闲功能拓展。

拓展城市发展空间，优化城市框架

：依据国土空间规划城镇开发边界，研究城市向东、向南适度拓展的可能性，与天府旌城、德阳高新区等区域形成功能联动。加强鸭子河、马牧河等水系沿岸的城市设计和景观塑造，提升城市生态品质。

强化城市综合服务功能

：集中资源建设城市中央活力区，完善高端商业、文化娱乐、医疗教育等设施，提升城市消费能级和宜居水平，增强对成都都市圈人口的吸引力。

（二）优化“四大产业功能区”协同，创新跨镇街发展机制

在坚决维护现行行政区划稳定性的前提下，着力构建与“四大片区”规划相适应的协同治理模式：

三星堆国家文物保护利用片区

：以三星堆镇为核心，涉及周边区域。应强化市级对片区保护与开发的主导权，建立由文化、文物、规划、属地镇（街道）等多方参与的联合管理机构，统一规划、统一保护、统一运营，实现文物保护与文旅发展的平衡。

德阳国家高新技术产业发展片区

：以德阳高新区为主体，覆盖三星堆镇、小汉镇等区域。深化“区镇合一”或“园镇互动”机制。支持高新区管委会在经济发展、规划建设、产业招商方面的主导权，同时明确属地镇在社会管理、公共服务等方面的责任，建立常态化的联席会议、信息共享和利益分享机制。

天府旌城南片区

：涉及小汉镇、金轮镇部分区域，是跨广汉、德阳旌阳区的省级新区组成部分。应建立天府旌城管委会与广汉市及相关镇的高效协调机制，在规划衔接、基础设施共建、产业布局、社会管理等方面形成合力，避免出现“规划洼地”或“管理盲区”。

广汉国家现代农业产业园片区

：以连山镇、金鱼镇为核心。应建立跨镇的现代农业园区一体化管理协调机构，统一品牌、标准、技术服务和市场开拓，推动农业规模化、标准化、品牌化发展。

（三）推动近郊融合，引导“向阳—小汉”等区域有序承接城市功能

支持向阳镇建设城市功能拓展与物流枢纽区

：向阳镇位于天府大道北延线与成都第二绕城高速交汇处，区位优势极佳。应推动其从传统城镇向现代物流枢纽、高端产业配套基地转型，有序承接中心城区疏解的部分功能和成都外溢的产业资源。

推动小汉镇深度融入德阳高新区与天府旌城发展

：小汉镇是德阳高新区和天府旌城南片区的重要空间载体。应强化其“以产兴城、以城促产”功能，完善产业社区配套，建设成为产城融合示范区。研究其部分区域在远期条件成熟时，纳入城市统一管理框架的可能性。

统筹规划近郊区域土地利用与生态保护

：在推动近郊发展的同时，必须严守耕地和生态红线，划定城市增长边界，防止城市无序蔓延。推广“田园城市”理念，保留必要的农业景观和生态廊道。

（四）深化片区特色，打造“连山—金鱼”等现代农业与“三水—高坪—南丰”等特色镇组团

依据“四大片区”规划，推动远郊镇特色化、差异化发展：

广汉国家现代农业产业园片区（连山镇、金鱼镇）

：聚焦粮油、蔬菜等主导产业，建设高标准农田，推广智慧农业，打造集生产、加工、科技、观光于一体的现代农业综合体。

其他特色镇组团

：三水镇、高坪镇、南丰镇等应根据自身资源禀赋，发展特色种养殖、农产品加工、乡村旅游等产业，建设宜居宜业的美丽乡镇。可探索建立地理相邻、产业相近的镇之间定期会商、联合营销等协作机制。

金轮镇

：作为天府旌城南片区的一部分和传统工业镇，应加快产业转型升级，同时注重与片区整体规划的衔接，改善城镇面貌和生态环境。

（五）远期展望：为城市能级提升预留制度空间

在城镇化发展到更高阶段、经济社会条件成熟时，可进行以下前瞻性研究：

“镇改街”条件研究

：对于城镇化水平高、非农产业主导、已深度融入城市功能区的镇（如向阳镇、小汉镇），在达到相关标准并充分尊重民意的前提下，可依法依规将其“撤镇设街道”纳入长远发展规划研究。

与德阳中心城区协同发展的机制深化

：在成德同城化框架下，持续研究广汉与德阳旌阳区在规划、产业、交通、公共服务等方面更深层次的融合路径与机制创新。

五、 预期综合效益

中心城区能级显著跃升，现代化城市形象凸显

：核心区一体化发展取得实效，城市功能更加完善，高端要素集聚能力增强，真正成为带动全市发展、吸引区域人口的核心引擎。

“四大片区”规划实施效能大幅提高，发展合力充分释放

：跨镇街协同机制更加顺畅，重点产业平台和文旅功能区建设加快，避免资源内耗和重复建设，片区特色优势更加彰显。

产城融合与城乡融合发展格局更加清晰

：近郊区域有序融入城市发展，远郊乡镇特色化组团发展，基础设施和公共服务更加均衡，城乡居民收入持续增长，共同富裕扎实推进。

产业竞争力与创新能力全面提升

：“四个百亿级”产业集群发展空间得到保障，创新链与产业链深度融合，新质生产力加快培育，经济高质量发展基础更加牢固。

治理效能与民生福祉持续改善

：区划设置与治理机制更加适应发展需要，基层服务效率提升，城市更加宜居宜业宜游，人民群众获得感、幸福感、安全感全面提升。

六、 主要风险与应对预案

区划调整可能引发的社会稳定与认同风险

：涉及干部安置、群众习惯、历史认同，尤其在“镇改街”或街道整合过程中敏感度高。

应对

：坚持稳中求进，将工作重点放在创新协同发展机制和提升管理服务水平上，而非轻易变动行政区划。任何调整必须依法依规，充分论证，广泛听取民意，确保平稳过渡。妥善做好人员分流和安置。

跨镇街片区协同的复杂性风险

：涉及不同行政主体之间的权责划分、利益分配，协调难度大。

应对

：在市委市政府统筹下，建立科学有效的片区协调领导机构和工作机制。明确各方的投入责任、管理权限和收益分配方式，通过签订合作协议、设立共同发展基金、实行考核联动等方式，实现责任共担、利益共享。

城市化进程中耕地保护和生态维护的风险

：近郊镇转型和城市拓展可能对永久基本农田和生态空间造成压力。

应对

：坚守国土空间规划“三条控制线”，所有发展必须在约束条件下进行。推广节约集约用地模式，严格项目准入。加强生态修复和环境治理，建设公园城市。

区域竞争加剧与人才流失的长期风险

：在成都都市圈内，广汉面临激烈竞争，对人才吸引力构成挑战。

应对

：将区划优化与产业政策、人才政策、城市营销紧密结合。通过提升城市品质、优化营商环境、发展特色产业，创造更多高质量就业岗位和宜居生活场景，增强城市综合竞争力。

七、 实施路径与政策建议

近期（2026-2028年）：机制创新与重点突破期

成立广汉市空间治理优化与片区协同发展领导小组

，由市委、市政府主要领导牵头，相关镇（街道）和市级功能区管委会参与，统筹研究区划优化与协同治理问题。

开展全市镇（街道）设置与功能匹配度深度评估

，形成中心城区整合、片区协同、近郊转型的具体路径研究报告。

制定“四大片区”协同发展实施细则

，明确各片区的牵头单位、成员单位、议事规则、考核办法。

启动重点区域（如三星堆文旅拓展区、向阳物流枢纽区）的详细城市设计或产业规划

。

中期（2029-2035年）：全面推进与成效显现期

中心城区“三街”协同管理机制成熟运行

，城市功能品质显著提升。

“四大片区”规划实施取得重大进展

，德阳高新区、三星堆文旅区等成为具有全国影响力的发展平台。

向阳、小汉等近郊区域产城融合格局基本形成

，成为新的经济增长点。

现代农业产业园片区建设成效显著

，乡村振兴取得实质性进展。

条件成熟的区域依法依规启动“镇改街”前期研究或申报程序

。

远期（2036-2050年）：高质量发展与现代化中等城市建成期

全面建成经济繁荣、文化兴盛、生态优美、社会和谐、人民幸福的现代化中等城市

，成功跻身全国县域经济百强县行列。

形成与成都都市圈核心节点地位相匹配的高效治理体系和优美空间形态

，成为成德同城化发展的典范。

“四个百亿级”产业集群竞争力强劲

，新质生产力成为发展主动力，居民生活品质达到国内先进水平。

政策保障建议

：

争取上级支持

：积极向德阳市委市政府、省委省政府汇报，争取将广汉市域治理优化和片区协同发展纳入相关改革试点，在政策、资金、项目上给予支持。

强化规划传导与刚性管控

：以已获批的市、镇两级国土空间总体规划为法定依据，确保所有区划优化设想与规划无缝衔接。加快编制重点区域的详细规划。

创新投融资与利益分享机制

：设立广汉市城乡融合发展与片区开发基金。对于跨镇街的合作区域，探索建立税收分享、土地指标流转、生态补偿等机制。

加强干部队伍建设

：建立市级部门、功能区、镇（街道）之间的干部双向交流挂职机制，提升干部队伍的综合协调和跨区域治理能力。

鼓励社会参与

：在区划优化和协同发展决策过程中，广泛听取专家学者、人大代表、政协委员、企业家和基层群众的意见，提高决策的科学性和民主性。

八、 结论

德阳市广汉市，这座以“敢为天下先”的改革精神闻名、因三星堆文明而闪耀世界的千年古城，在“十四五”期间经济持续增长、交通破壁升级、产业集聚成势后，正站在“十五五”开局、锚定“拼进全国百强县”新目标的历史新起点上。其未来发展，已不能局限于传统县级市的发展模式，而必须从建设成都都市圈现代化中等城市、探索“强市”与“优城”协同并进路径的战略高度，对内部行政区划和空间治理结构进行前瞻性、系统性的优化思考。

本报告提出的“做强中心城区、优化园区协同、推动近郊融合、深化片区特色”方案，其核心在于推动广汉市从相对均衡的“县域城镇体系”，迈向“核心引领、片区驱动、双向开放、特色鲜明”的“现代化中等城市”。通过强化核心、优化协同、促进融合、突出特色，最终在548平方公里的成都平原腹心，构建一个“产业强、城市美、文化兴、百姓富”的新广汉。这既是对其独特区位（成德桥头堡）、资源禀赋（世界遗产、工业基础）和发展阶段（冲刺百强）的深刻把握，也是面向区域竞争、实现高质量发展和人民美好生活向往的必然选择。

未来，广汉市应牢牢把握成渝地区双城经济圈建设和以县城为重要载体的城镇化战略机遇，以“同城融圈”为总牵引，以“四个百亿级”产业为主引擎，发扬“改革先锋”的奋斗精神，勇担德阳“重返前三”的南部支撑之责。通过科学的谋划、机制的创新、不懈的奋斗，一个实力更强、格局更优、开放更广、生活更好的现代化广汉必将更加璀璨夺目，不仅为德阳建设现代化区域中心城市贡献核心力量，也为全国同类经济强县（市）、都市圈节点城市的高质量发展和治理现代化，贡献独特的“广汉智慧”与“广汉方案”。

这既是一项严谨的学术研究，也是一份承载着实践思考与未来期待的政策建议，旨在为决策者提供基于实证、立足市情、着眼长远的参考。